ABD’yi Kim Yönetiyor

Bu soruya yönelik izahata geçmeden önce, ABD’deki federal devlet yapısına kısaca temas etmek istiyorum. Federal yapılı bu devlette, Federal yönetim yanında, bir de federe devlet yönetimleri mevcuttur. Özellikle halkın en fazla etkilendiği yönetimler, federe devlet yönetimleridir. Bu yazıdaki izahatlarıma konu olan federal yönetimdir. Federe devletler uluslar arası ilişkilerde hukukî kişiliği mevcut olmadığı, sadece iç hukuk açısından bir hukukî kişiliğe sahip olduğu halde, federal yönetim, hem iç, hem de uluslar arası ilişkiler yönünden hukukî kişiliği olan bir yönetimdir. Hatta çoğu kereler Federal Devletin uluslar arası ilişkiler yönü çok baskın olmakta, Başkan, daha ziyade bu yöndeki icraatları ile öne çıkmaktadır.
Başlıkta yer alan soruyu sormamın sebebi, ABD’de Türkiye ile alakalı politikalarda bürokrasi ile Başkan arasında yaşanan farklı söylemlerdir. Türkiye’nin Rusya’dan S-400 Savunma sistemini almasına, ABD Başkanı Trump’ın tepkisi ile Pentagon’un tepkisi farklı olmuştur. Trump, her ne kadar önceleri S-400 Uzun Menzilli Bölge Hava ve Füze Savunma Sistemi’nin alınması işlemine ciddi ölçekte karşı çıkmış ise de, nihaî kertede nispeten ılıman bir tutum sergilemeye başlamış ve bu alımların, Obama yönetimi dönemindeki kötü politikaların bir neticesi olduğunu, bu bağlamda Türkiye’ye âdil davranılmadığını, F-35 Savaş uçakları konusunda katı dışlayıcı bir tutum sergilemenin isabetli olmayacağını, bu sebeple Türkiye’ye karşı katı bir tutum takınılmaması gerektiğini belirtmiştir. Kongre, F-35 Savaş uçakları konusunda Başkan’dan farklı yönde tutum sergilemiştir. Benzer tutum, anayasal olarak Başkan’ın emri haricinde hareket etmemesi icap eden Pentagon’dan da gelmiştir. Başkanla Pentagon arasında tutum farklılığı, yakın geçmişte Suriye’den ABD askerlerinin geri çekilmesi konusunda da yaşanmıştır. Trump ABD askerlerinin bu ülkeden çekileceğini söylediği halde, başta Pentagon olmak üzere diğer bürokratik cenahtan farklı açıklamalar gelmiş, uygulamalar Trump’ın açıklamalarından farklı yönde olmuştur.
Burada, Kongre’nin tutumu bir şekilde anlaşılabilir ise de, Başkan’ın emrinde olması gerektiği ve Başkan’ın bu kurumda çalışanları dilediği zaman, dilediği şekilde Kongre’nin onayına tabi olmadan görevden alabildiği halde, Pentagon’un Başkan’ın iradesine rağmen tutum sergilemesi, ABD’yi kimin yönettiği? sorusunu haklı olarak gündeme getirmektedir. Burada, anayasal olarak üstün yetkiye sahip olan Başkan’a karşı fiiliyatta direnç gösteren ve çoğu kereler Başkan’ı kendi iradelerine râm eden güçlü bir bürokrasi söz konusudur.
ABD’yi kimin yönettiğine ilişkin sorunun cevabı, Anayasa Hukuku açısından çok basittir. Yasama yetkisi Kongre’ye, yürütme yetkisi Başkan’a aittir. Hukukî kurallar, Kongre tarafından konulur, yürütmeyi ilgilendiren yönüyle Başkan tarafından uygulanır. Yargı da, konulan kurallara göre ihtilafları çözer. Anayasa’nın 2. maddesinde Başkan’ın yetkilerinden genel ve soyut olarak söz edilir. Başkan, bu yetkilere tek başına sahiptir. Fakat Başkan, bu yetkilerin bir kısmını tek başına, bir kısmını da yetkilendirdiği Bakanlar vasıtasıyla kullanır. Anayasal olarak bakanların ve alt bürokrasinin Başkan’ın politikalarına ve iradesine aykırı uygulamalar gerçekleştirmesi mümkün değildir. Bunlar, klasik Anayasa Hukuku bilgileridir.
Burada, bir de fiilî işleyiş söz konusudur. Fiilî işleyiş ile Anayasa Hukuku bağlamında verilen bilgilerin ne derece uyumlu olduğu meselesi öne çıkmaktadır. ABD özelinde, hakikati halde fiilî pratikler Anayasa Hukuku bilgileri ile ne kadar uyumludur? Bu sorunun cevabı özellikle son zamanlarda önemli bir mesele olarak öne çıkmaktadır. Bu sorunun cevabının, salt anayasal hüküm ve kurallarla verilmesi, fiilî pratiklerle ve ABD’deki temel dinamiklerle uyumlu olmadığı için, bu ülkedeki fiilî işleyiş hakkında kısa bilgi vermek gerekiyor.
ABD’nin kendine mahsus bazı özellikleri şunlardır: Sıkı bir parti disiplini mevcut değildir. Siyasî partiler arasında katı ideolojik ayrışma yoktur. Güçlü Lobby kuruluşları ve Baskı ve çıkar grupları mevcuttur. Bu kuruluşlar, hem yasama, hem de yürütme üzerinde çok büyük etkileme gücüne sahiptirler. Hatta, bazı kereler bu kuruluşların, Kongre üyeleri ile bürokrasi üzerindeki fiilî etkinliği Başkan’ınkinden çok daha fazla olabilmektedir. Bu vesileyle, Kongre üyeleri, üyesi oldukları partili yöneticilerin sıkı yönlendirmesi ile değil, bazı kereler (çok istisnaî olarak) kendilerini seçen seçmenlerin, bazı kereler kendi serbest iradeleriyle, bazı kereler partili yöneticilerin ikna temelli etkilemeleri ile bazı kereler de Lobby kuruluşları ile baskı ve çıkar gruplarının yoğun etkileme ve yönlendirmeleri ile oy kullanmaktadırlar. Kamu bürokrasisi üzerinde de benzer etkilemeler söz konusu olduğu için, bürokrasi çok rahatlıkla Başkan’a karşı katı bir şekilde direnç gösterebilmektedir. Başkan, bu kurumsal yapı harici etkileşimleri göz ardı edemediği için, sırf bazı politikalardaki farklı tutum ve söylemlerden dolayı topyekün bir şekilde bürokratlara yönelik görevden alma operasyonlarına girişmeyi göze alamamaktadır. Bu durum karşısında, bürokrasinin belirleyiciliği, Başkan’a karşı daha baskın hale gelebilmektedir.
Burada, Başkan’ın da, lobby kuruluşları ile bir kısmının küresel ölçekte de çok büyük etkinliği olan baskı ve çıkar gruplarının etkilemelerinden uzak olduğu söylenemez. Bu vesileyle, ABD’de, özellikle halkı doğrudan alakadar etmeyen konularda, Başkan-Kongre-bürokrasi arsındaki mücadele ve yetki kullanımı rekabetinin kaynağını, demokratik temsil ya da geniş toplumsal etkileşimlerden ziyade, yasama ve yürütmeyi etkilemeyi amaçlayan, kurumsal yapı haricî güçler (Lobby kuruluşları ve baskı ve çıkar grupları) arasında gerçekleşen çatışma ve rekabet ilişkileri teşkil etmektedir. Her ne kadar, çatışma zahirde yasama-yürütme-bürokrasi arasında imiş gibi görünse de, hakikatte çatışmayı geri planda yönlendirenler bu kuruluşlardır. Burada hemen her konuda çatışmaların kaynağı bu şekilde olmasa da, özellikle bazı kritik ve büyük ölçekli ihtilafların bu mahiyette olduğu söylenebilir.
ABD’de anayasal kurumlar haricindeki güçlerin menfaatleri ile uyumlu olduğu ölçüde, yasama-yürütme-bürokrasi ilişkilerinin de uyumlu olduğu söylenebilir. Fakat bu güçler arasında ihtilaf olduğu ölçüde, bu ihtilaflar, bazı kereler yasama-yürütme ilişkilerine, bazı kereler yürütme içerisinde Başkanla bürokrasi arasındaki ilişkilere, bazı kereler de yasama-Başkan-bürokrasi ilişkilerine yansımaktadır. Bu yansımalarda, güçlü olan taraf, yasamayı etkilediği gibi, önceleri farklı eğilim sergilese de, bürokratik dirençle Başkanı da istedikleri çizgiye getirebilmektedir.
Hatta bu anayasal kurumsal yapı harici etkileşimler, bazen yargı üzerinde de etkiler meydana getirebilmektedir. Özellikle siyasî içerikli davalarla, Türkiye, Suudi Arabistan gibi ABD harici ülkeleri ilgilendiren ve siyasî yönü baskın olan davalarda bu etkileşimin daha bariz olduğu söylenebilir. Buna en bariz misali, Türk vatandaşı Hakan Atilla hakkında yürütülen dava gösterilebilir. Benzer şekilde, 11 Eylül 2001 olayları sebebiyle mağdur olanlar hakkında çıkarılan kanuna istinaden Suudi Arabistan hakkında açılan tazminat davalarında da benzer etkileşimler olduğu çok açık bir olgudur. Hatta Rusya’nın ABD seçimlerine müdahale iddiasını soruşturan ve bir ucu Başkan Trump’a uzanan Özel Yetkili Savcı Robert Mueller’ın yürüttüğü soruşturma, yakın geçmişte tamamlandı ve bu soruşturma kapsamında yeterli suç bulgularına ulaşılmadığı belirtildi. Fakat bu konuda kamuoyuna tatmin edici yönde açıklamalar yapılmadı. Bu soruşturmada da yargı haricî etkilemelerin mevcut olup olmadığı konusunda ciddi soru işaretleri mevcuttur.
Bütün bu izahatlar, klasik anayasal bilgilerden farklı olarak, ABD’yi kimin yönettiği sorusuna açıklık getirmektedir. Başkan’a karşı güçlü bir Kongre’nin olduğu söylenebilir ise de, çoğu kereler bu gücün kaynağının, temsilî olmaktan ziyade, kurumsal yapı harici güçler olduğu söylenebilir. Bu şekilde tezahür eden fiilî güç kaynağının demokratik temsil ilkesi ile uyumluluğundan söz edilemez. Çünkü demokrasilerde üstün olan gücün kaynağı, ne bürokrasidir, ne de kurumsal yapı harici güçlerdir; gücün kaynağı halktır. Her ne kadar her ikisi de demokratik temsil yeterliğine sahip Başkan’la Kongre arasındaki rekabetin, bütün harici etkilemelere rağmen, en azından şekli olarak demokrasi ile uyumlu olduğu söylenebilir ise de, bürokrasinin yasama ve Başkan’a karşı baskın pozisyona sahip olmasının demokrasi ile uyumluluğundan söz edilemez.
* Kırıkkale Üniversitesi Öğretim Üyesi