Cemal Fedayi
Sistemsizlik Meselesine Çözüm Önerisi Olarak Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi
Giriş
Hükümet sistemi tartışmaları, bizim kadim tartışmalarımızdandır. Hükümet sistemi tartışmaları, Osmanlı’nın sonlarından günümüze kadar yapılagelmektedir. Bu tartışmalar pek çok soru ve cevap etrafında süregelmişse de bu tartışmalardan sivil bir netice hâsıl edilememiştir.
Her defasında tartışmaları bitiren askerler olmuştur. Ülkede hangi hükümet sisteminin geçerli olacağına genellikle darbelerin ertesinde, askerler karar vermiştir. 2017 yılının başında ise, tarihimizde ilk defa, hükümet sisteminin ne olması gerektiği konusunda siviller söz sahibi olabilmişlerdir.
Merhum Cumhurbaşkanımız Özal’la başlayan, Demirel’le devam eden ve Erdoğan ile ısrarlı bir teklife dönüşen başkanlık sistemine geçiş tartışmaları nihayet ete kemiğe bürünmüş ve müşahhas bir teklif olarak halkın önüne konulmuştur. Ak Parti ve MHP işbirliğiyle oluşan ittifak, adına resmen ve alenen “başkanlık sistemi” denilmese de, gerçekte bir başkanlık sistemi önerisini şekillendirmiştir.
16 Nisan 2017 tarihinde oylanacak olan anayasa değişikliği teklifi, Ak Parti ile MHP’nin ittifakından ortaya çıkmış bir uzlaşma metnidir. Bu metin bir uzlaşmanın sonucudur. Tamamen Erdoğan’ın düşündüğü türden bir sistem teklif edilmemektedir. Belki iki parti arasındaki uzlaşmanın bir sonucu olarak “başkanlık sistemi” tabiri yerine “cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi” tabiri tercih edilmiştir. Ancak açıkça ifade edilmese de teklif edilen sistemin, bir nevi başkanlık sistemi olduğu aşikârdır… O nedenle bu çalışmada, uzun uzun, “cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi” tabiri kullanılmamış, kısaca, aynı anlama gelmek üzere, “başkanlık sistemi” tabiri kullanılmıştır.
Eğer anayasa değişikliği teklifi kabul edilirse -ki Mart sonu itibariyle yapılan kamuoyu yoklamalarına göre kabul edileceği görülüyor- tarihimizde ilk defa doğrudan doğruya halk ve halkın sivil temsilcileri hükümet sisteminin ne olacağına karar vermiş olacaklar. Başkanlık sistemine geçildiği takdirde sadece basit bir sistem değişikliği yapılmış olmayacak; aynı zamanda Türkiye siyasetinin en büyük sorunu olan zayıf hükümet-askeri müdahale kısır döngüsü de kırılmış olacak.
15 Temmuz’da sivil halk nasıl askeri müdahaleyi püskürtüp yeni bir devrin kapılarını açtıysa; başkanlık sistemine geçildiğinde de, aynı şekilde, askerlerin belirlediği hükümet sistemini çöpe atıp yeni bir devrin kapısını açmış olacaktır.
Bu makalenin esas argümanı şudur: Referandum sürecinde halka sorulan soru, “parlamenter sistem devam etsin mi, başkanlık sistemine geçilsin mi” şeklinde formüle edilmiş olsa da gerçekte sorulan soru, “sistemsiz bir durumdan başkanlık sistemine geçilsin mi” sorusudur. Çünkü gerçek ve kitapta yazıldığı anlamıyla parlamenter sistem bu ülkede hiç bir zaman uygulanmamıştır. Başından beri, hükümet sistemi konusunda bir karmaşa ve bir kaos mevcuttur. Deve mi kuş mu olduğu belli olmayan tuhaf bir sistem, daha doğrusu sistemsizlik hâkimdir. Hanioğlu’nun deyimiyle, hükümet sistemi konusunda bir “güçlü gelenek” ve “teâmüller” oluşturulamamıştır.(1)
Tam da bu yüzden, istikrarlı ve kurumsallaşmış bir hükümet sistemi mevcut olmadığından, fiili ve hukuki durum arasında bir tenakuz bulunduğundan, bu durumdan bir çıkış yolu olarak, Ak Parti ve MHP tarafından başkanlık sistemi teklifi halkın önüne konulmuştur.
Bu çalışmada, Osmanlı’nın sonundan itibaren yaşamış olduğumuz hükümet sistemleri ve siyasi durum tarihsel bağlamda analiz edilecek ve son durum hakkında genel bir değerlendirme yapılacaktır. Analizler, hukuki olmaktan ziyade siyasi olacaktır.
Yeni Osmanlılar, Yeni Tartışmalar ve İlk Parlamenter Sistem Tecrübesi
Bazılarının zannettiği ya da iddia ettiği gibi, hükümet sistemi tartışması nevzuhur/yeni bir tartışma değildir. “Durup dururken bu tartışma da nereden çıktı” diyenler, bunu ya cehaleten söylüyorlar ya da manipülasyon amacıyla söylüyorlar.
Umumi olarak baktığımızda, Osmanlı devlet adamları ve aydınları, Osmanlı’yı yenilemeye karar verdikleri andan itibaren, hükümet sistemini de tartışmaya başlamışlardır. Daha hususi bir ifade ile söylemek gerekirse, demokratik gelişmelere paralel olarak hükümet sistemi tartışmaları da başlamış ve yürümüştür.
Esasen ve peşinen söylemek gerekirse, hükümet sistemi tartışmaları, demokrasilerde yapılan bir tartışmadır. Diktatörlüklerde böyle bir tartışma görülmez. Dolayısıyla hükümet sistemi tartışmalarının mevcudiyeti bile, içerik bir yana, demokratik bir gelişimin işareti sayılmalıdır.
Eğer bugün serbestçe hükümet sistemi tartışması yapabiliyor ve bunu referanduma götürebiliyorsak, bu demokratik gelişmemizin kemale erdiğine bir işarettir.
Bu topraklarda demokratik gelişim Tanzimat Fermanı’na kadar götürülebilir. Bu Fermanla başlayan demokratik gelişim, Yeni Osmanlıların tenkitleriyle güçlenmiş ve yönlenmiştir. Yeni Osmanlılar, genel olarak devlet ve özel olarak hükümet sistemi tartışmalarını “etvar-ı hükümet” deyimi ekseninde tartışıyorlardı. Onların kafasındaki düzende parlamento merkezî bir konumdaydı. Ancak güçlü padişah da hükümet sisteminin vazgeçilmez bir unsuruydu.(2)
1876 yılında nihayet parlamento kuruldu. Ancak tam olarak parlamenter sisteme geçildiği söylenemez. Yeni sistemin, başkanlık sistemi ile parlamenter sistemin bir karışımı olduğu söylenebilir. İç ve dış konjonktürün na-müsait olması sebebiyle zaten bu sistem de yürüyemedi. Abdülhamid, o zamanın şartları bağlamında, kitaba/teoriye uygun olmasa da, bir nevi başkanlık sistemi kurdu.
1908 yılında parlamento yeniden açıldı ve 1909 yılında, Kanun-ı Esasi’de yapılan esaslı değişikliklerle parlamenter sisteme geçildiği söylenebilir. Anayasa Hukuku uzmanı Mustafa Erdoğan’ın deyimiyle, en azından teorik olarak, bu tarihten itibaren tam bir parlamenter sisteme geçilmiştir.(3)
1909-1913: Parlamenter Sistemden İttihat Terakki Diktatörlüğüne
Hukuki olarak Yeni Osmanlıların başlattığı ve Jön Türklerin tamamladığı bir sürecin sonunda, en azından teorik olarak, parlamenter sisteme geçilmiş oldu. Fakat bu durum sadece kitapta ve teoride kaldı. İçte ve dışta gelişen pek çok siyasi gelişme neticesinde 1913 yılından itibaren, Bab-ı Âlî Baskını denilen hükümet darbesinden sonra, fiilen bir diktatörlük kuruldu. İttihat Terakki Fırkası, kendisi dışındaki siyasi partileri ya fiilen ya da hukuken bertaraf ettikten sonra, diktatoryal bir tek parti düzeni kurdu.
Yani parlamenter sistemin ömrü dört yıla bile varmadan sona erdi. Esasen bu süre zarfında da kitabına uygun, “efradını cami ağyarını mani” bir parlamenter sistemin yürüdüğü söylenemez. Bu döneme İttihat Terakki’nin dolaylı ya da denetimli iktidar dönemi deniyor. Her ne kadar bir parlamento ve hükümet mevcut ise de önemli konularda kararlar, İttihat Terakki Cemiyeti’nin gizli çalışan Merkez-i Umumî’sinde alınıyordu. Bu kararları parlamento onaylamak, hükümet de uygulamak zorunda kalıyordu…
Parlamento ve Hükümet, Merkez-i Umumi’nin her dediğini yapmamaya başladığı andan itibaren İttihat Terakki Cemiyeti, darbe sürecini başlattı ve 23 Ocak 1913 tarihinde yapılan Bâb-ı Âlî Baskını ile darbe sürecini tamamladı.
Bu darbeden sonra da hükümet sistemi şeklen ve hukuken parlamenter sistem olarak berdevam etmiş olsa da diktatörlüğün mevcut olduğu bir ortamda hükümet sisteminin ne olduğunu tartışmak abesle iştigaldir.
Başta da söylediğimiz gibi hükümet sistemi tartışması demokrasilerde anlamlıdır. Demokrasi yoksa hükümet sisteminin ne olduğunun da bir önemi yoktur. İttihat Terakki demokrasiye son verip diktatörlük kurduğu için kâğıt üstünde mevcut olan parlamenter sistemin de bir önemi yoktur.
1913-18 arasında, merkezinde Merkez-i Umumi’nin bulunduğu, “örgüt kültü temelli”, bir nevi oligarşik rejim kurulmuştur. (4) Bu rejimin öne çıkan siyasi aktörleri Enver Paşa, Cemal Paşa ve Talat Paşa’dır. Bu rejimde hükümetin ve meclisin başındaki isimler, siyasi ağırlığı olmayan isimlerdir…
1919-1925: Diktatörlükten Meclis Hükümeti Sistemi’ne
1918 yılının sonunda İttihat Terakki Fırkası kendisini feshetti. Fırkanın liderleri ülkeyi terk etti ve böylece İttihat Terakki Diktatörlüğü dönemi sona ermiş oldu. “Mani zail olunca memnu avdet eder” fehvasınca, İttihat Terakkinin men ettiği demokrasiye ve parlamenter sisteme yeniden dönülmüş oldu.
Böylece 1909’da kurulan parlamenter sisteme yeniden dönüldü: Temsili yetkileri bulunan bir padişah, yasama yetkisine haiz bir meclis ve yürütmede ana aktör olan bir hükümet.
Esasında, başkent İstanbul işgale maruz kaldığı için hükümet sistemini tartışmak da pek anlamlı değildir. Her ne kadar hukuki ve şekli olarak parlamenter hükümet sistemi mevcut ise de fiilen ve hakikaten ülkeyi yönetenler, işgal kuvvetlerinin temsilcileriydi. Yani iktidar, ne parlamentoda ne hükümette ne de padişahtaydı…
İstanbul’daki parlamento (Meclis-i Mebusan), 1920 yılında, Büyük Millet Meclisi namıyla Ankara’ya taşındı. Ve hemen ardından Ankara hareketi, paralel bir hükümet, Ekinci’nin tabiriyle bir “paralel yapı” kurdu.(5)
İttihat Terakki kökenli siyasetçilerin Ankara’da kurduğu yeni hükümet sistemi, merkezinde TBMM’nin bulunduğu bir “meclis hükümeti” sistemiydi. Yani İstanbul’da şekli bir parlamenter sistem devam ederken Ankara’da meclis hükümeti sistemi kurulmuş oldu.
1920’de Ankara’da kurulan “paralel yapı” 1922’nin sonunda İstanbul’daki hükümeti ve Osmanlı İmparatorluğu’nu sona erdirdi.(6) Böylece Meclis Hükümeti Sistemi rakipsiz bir şekilde yoluna devam etti. 1920-1923 arasında saf haliyle meclis hükümeti sistemi uygulanmıştır.
1923 yılındaki değişiklikle ve 1924 Anayasasıyla bu sisteme, parlamenter sisteme ait bir takım unsurlar eklenmiştir. Bazı yazarlara göre böylece bir karma sistem kurulmuştur. Hukuki tabirle, “kuvvetler mecliste toplanmış ise de, görevler ve fonksiyonlar ayrılmıştır.” (7)
İttihat Terakki’nin feshiyle, 1918 sonundan itibaren yeniden başlayan demokratik dönem 1925 yılına kadar devam etmiştir. Bu dönemde yeniden demokrasiye ve çok partili siyasal hayata dönülmüş, hükümet sistemi olarak da esas itibariyle meclis hükümeti sistemi ve parlamenter sistemin unsurlarını taşıyan karma bir sistem mevcut olmuştur.
1925-1950: Karma Sistemden CHP Diktatörlüğüne
İttihat Terakki sonrasında kurulan bu demokratik dönem 1925 yılında CHP tarafından çıkarılan Takrir-i Sükûn Kanunu ile sona ermiştir. 5 Haziran 1925 yılında, Terakkiperver Cumhuriyet Fırkası’nın kapatılmasıyla ülkede fiilen bir tek parti yönetimi kurulmuştur.(8) Bir nevi susturma kanunu olan Takrir-i Sükûn Kanununa dayanan CHP, ülkede fiilen bir diktatörlük kurmuştur. (9)
Böylece, İttihat Terakki diktatörlüğünden kurtulan ülkemiz, kısa bir teneffüsten sonra, eski İttihatçıların kurmuş olduğu CHP diktatörlüğüne maruz kaldı.(10) Yukarıda da değindiğimiz gibi, demokrasinin olmadığı bir ortamda hangi hükümet sisteminin olduğunun bir ehemmiyeti yoktur. Kâğıt üstünde, parlamenter sistemle meclis hükümeti sisteminin bir karışımı olan sistem devam etmiştir. Ancak gerçekte, tek parti yönetiminin ana aktörü olan CHP’nin diktatörlüğü mevcuttur.
Bu dönemde sosyal sahada çok önemli değişiklikler yapılmıştır. Ancak bu devirde yapılan “devrimler”in hiç birisi halkın onayına ve halkın oyuna sunulmamıştır. Halkın ve hâkimiyet-i milliyenin dikkate alınmadığı bir dönemde, hükümet sisteminin ne olduğunu tartışmak, abesle iştigal olsa gerektir…
1939’dan itibaren CHP diktatörlüğü nisbeten gevşetilmiş ve halkın taleplerine kısmen kulak verilmiştir. (11) Ancak mahut diktatörlük 1946 yılına kadar devam etmiştir. 1946 yılında, iç ve dış şartların zorlamasıyla, demokrasiye olmasa da çok partili hayata geçilmiştir. Aslında tam olarak çok partili hayata da geçilmemiştir. Cemil Koçak’ın yerinde ifadesiyle “iki partili sisteme” geçilmiştir. (12)
CHP diktatörlüğü, önce 1939’da sonra da 1946’da, tedricen yumuşamışsa da fiilen 1950 yılına kadar devam etmiştir. Günümüzde sıkı bir parlamenter sistem savunucusu olan CHP, bu ilk döneminde, parlamenter sistemi pekiştirmek yönünde değil zayıflatmak yönünde çalışmalar yapmıştır.
Siyaset bilimci ve tarihçi Hanioğlu’nun ifadesiyle: “Cumhuriyet, köklü bir parlamenter ‘gelenek’ değil ileriye götürülmesi mümkün bir ‘tecrübe’ devralmıştı. Bunun üzerine konulması yerine, meclisi bürokrasinin uzantısı bir kurum haline getiren tek parti rejiminin tercihi, 1950’ye kadar ciddî bir parlamentarizmin gelişmesini engellemiştir.”(13)
1950-1960: Yarı Başkanlığa Yakın Karma Sistem
14 Mayıs 1950 tarihinde demokrasiye yeniden geçildiği için hükümet sistemini tartışmak da yeniden anlamlı hale gelmiştir. Çok partili demokratik hayata geçilen bu yeni dönemde esas olarak 1923 ve 1924 değişiklikleriyle kurulan sistem devam etmiştir.
Bu sistem karma bir sistemdir. Bu dönemde de esasen Meclis Hükümeti Sistemi ve Parlamenter Sistemin unsurlarından oluşan bu karma sistem devam etmiştir. Ancak bu dönemde parlamenter sistemin unsurlarının daha müessir olduğu söylenebilir. Yani sistemin bir miktar daha parlamenter sisteme yaklaştığı söylenebilir.
Bununla birlikte cumhurbaşkanı siyaseten ağırlıklı bir konumda olduğu için sistemin, hukuken olmasa da fiilen yarı başkanlık sistemine kaydığı da söylenebilir. Cumhurbaşkanı parlamento tarafından seçiliyordu ancak seçilen kişinin önce halkın oyuyla Meclise girmiş olması gerekiyordu. Yani dolaylı olarak da olsa cumhurbaşkanı halk tarafından seçilmiş oluyordu. Bu da yarı başkanlıkta “başkanın halk tarafından seçilmesi” ilkesini akla getirmektedir. Cumhurbaşkanının fiilen bir partinin taraftarı olması da sistemin yarı başkanlığa yaklaştığının bir göstergesidir.
Ayrıca, Celal Bayar’ın kişisel olarak siyasi arenada güçlü bir yere sahip olması ve önemli konularda fiilen siyasi kararların alınmasına müdahale etmesi, parlamenter sistemin bir gereği olan “sembolik yetkilere sahip cumhurbaşkanı” prensibini ihlal etmiştir. Sistem bu bağlamda da yarı başkanlığa kaymıştır.
Sonuç olarak zaten karma olan hükümet sistemi, 1950-60 arası dönemde daha da karma bir sisteme dönüşmüştür. Parlamenter sistemin ve meclis hükümeti sisteminin unsurlarını bir arada barındıran mevcut karma sisteme, yarı başkanlığa ait unsurlar da fiilen eklenmiştir.
Bu dönemde DP, girdiği bütün seçimlerden tek parti iktidarını kazanarak çıktığı için ülkede siyasi istikrar sorunu görülmemiştir. DP 1950 seçimlerinde %55, 1954 seçimlerinde %57, 1957 seçimlerinde %48 oy almıştır. Bu sonuçlarla DP, sorunsuz bir şekilde güçlü tek parti hükümetleriyle ülkeyi yönetmiştir. Bundan dolayı da bu dönemde sistem tartışmaları görülmemiştir.
Ancak bu istikrarlı dönem 27 Mayıs 1960 darbesiyle sona erdirilmiştir. Silah zoruyla işbaşına gelerek halkın seçtiklerini öldüren darbeci askerler hükümet sistemi tartışmalarını da başlatmışlardır…
1961-1980: Parlamenter Sistem Görüntüsü Altında Askeri Vesayet
27 Mayıs darbecilerinin, sağlam ve istikrarlı bir hükümet sistemi kurmak gibi bir niyetleri yoktu. Onların niyeti üzüm yemek değil bekçi dövmekti… Onların esas amacı, bir daha “Menderes gibi güçlü liderlerin ve DP gibi güçlü partilerin” çıkmasını önleyecek bir siyasi sistem kurmaktı. Fakat zevahiri de kurtarmaları gerekiyordu. Bunun için sözüm ona parlamenter sistemi tam olarak kurmak ve tahkim etmek gibi bir görüntü verdiler.
Darbecilerin kontrolünde çalışan Kurucu Meclis’in yazdığı 1961 Anayasası ile 1909’dan da ileri düzeyde bir parlamenter sistemin hukuki altyapısı hazırlandı. Fakat bu da kâğıt üstünde, anayasa kitabı içinde kaldı. Tıpkı anayasada yazılı pek çok özgürlüğün anayasa içinde kalmış olması gibi…
Yukarıda, diktatörlük varsa hükümet sistemini tartışmanın anlamı yoktur dedik. Askeri vesayet de diktatörlüğün bir derece aşağısıdır. 27 Mayıs darbecileri darbe sonrası dönemi de kontrol edebilmek için askeri vesayeti mümkün kılacak kurumlaşmalara gitmişlerdir. Bunların başında MGK ve Anayasa Mahkemesi bulunmaktadır. Ayrıca bütün darbeciler “tabii senatör” adı altında yeni kurulan Senato’ya girmişlerdir.
Darbecilerin askeri vesayet adına yaptıkları en önemli yenilik ise cumhurbaşkanlığı makamını fiilen tüm sistemi gözetleyen ve kontrol eden güçlü bir duruma getirmeleri olmuştur. Yine fiilen, cumhurbaşkanlığı makamına geçecek kişinin asker kökenli olması temin edilmiştir. Nitekim 27 Mayıs’tan sonra cumhurbaşkanı olan Cemal Gürsel, Cevdet Sunay, Fahri Korutürk ve 12 Eylül’den sonra cumhurbaşkanı olan Kenan Evren asker kökenli kişilerdir.
Sonuç olarak diyebiliriz ki, 1961 Anayasası parlamenter sistemi öngörmüştür fakat bu sistemin en önemli unsuru olan “sembolik yetkilere sahip cumhurbaşkanı” ilkesi ihlal edilmiştir. Özellikle 27 Mayıs darbesinin başı iken cumhurbaşkanı yapılan Cemal Gürsel, kendi döneminde, bütün önemli siyasi konularda baş aktör olarak sisteme müdahale etmiştir. Bu dönemde genel olarak, seçilmişler karşısında, başta askeri bürokrasi olmak üzere, atanmışlar söz sahibi olmuştur.
Parlamenter sistemin en önemli zaafı, parçalı siyasi yapı sonucunda hükümet krizlerinin ortaya çıkmasıdır. Tek partinin iktidar olamadığı dönemlerde parlamenter sistem krize girmektedir. İngiltere örneğinde görüldüğü gibi, parlamenter sistemin sorunsuz işleyebilmesi için seçim sisteminin çoğunluk esasına dayanması gerekir. Nisbi seçim sistemi uygulandığında parlamenter sistemin çalışması oldukça zorlaşmaktadır…
İşte tam da böyle olsun diye, 27 Mayıs darbecileri, seçim sistemini değiştirdiler. İstikrarlı bir yönetim temin eden çoğunluk sistemini kaldırdılar. Siyasi partiler ve seçim sistemi mevzuatını, siyasi alanın parçalı olmasını temin edecek şekilde yeniden düzenlediler. Gerçekten de bu düzenlemeler sonucunda çok sayıda parti ortaya çıktı. Barajsız nisbi sistem sebebiyle çok sayıda küçük parti meclise girdi ve tek parti hükümeti kurmak mümkün olamadı. Zayıf ve kırılgan hükümetler kuruldu. Bu da askerlerin istediği bir şeydi: Zayıf hükümetler üzerinde askeri vesayeti işletmek daha kolaydı…
Darbeciler siyasi sistemi istikrarsızlaştırmak üzere ne yapılması lazım geliyorsa hepsini yaptılar. Sistemin bütün alanlarına de-stabilizatörler yerleştirdiler. Yasama ve yürütme organlarını düzenli işleyemez hale getirdiler… 1961 seçimleriyle ülkemiz koalisyonlarla tanıştı ve bir daha da kurtulamadı. 1961-1980 arasındaki bütün hükümetler (1965-71 dönemi hariç) zayıf ve kırılgan koalisyon hükümetleri olarak tarihe geçti.
27 Mayıs cuntasının siyasi alana bir müdahalesi de anayasaya ideolojik unsurlar yerleştirmek olmuştur. Anayasaya konulan “sosyal” ifadesiyle sosyalizmin önü açılmıştır. Bu kapıdan giren sol ve aşırı sol bir süre sonra toplumsal alanı de-stabilize etmiştir; istikrarsızlaştırmıştır. Böylece darbeciler hem siyasi alanı hem de toplumsal alanı istikrarsız ve kırılgan bir duruma düşürmüşlerdir…
Böyle bir ortam da haliyle yeni darbelere zemin hazırlamıştır. Nitekim 27 Mayıstan 10 yıl sonra 1971 yılında, 12 Mart darbesi gerçekleştirilmiştir. Bu darbeden sonra kurulan hükümetler, öncekilerden daha istikrarsız ve daha zayıf olmuşlardır. 1971-1980 arası dönemde çok sayıda koalisyon kurulmuş ve yıkılmıştır. Ülke iktisadi, siyasi ve toplumsal alanda tam bir kaosa sürüklenmiştir. Parlamenter sistem çalışamamış, siyasi alan kilitlenmiştir. Öyle ki bazen aylar geçtiği halde hükümet kurulamadığı olmuştur. 12 Eylül’e çeyrek kala da hükümet kurulamamış, en sonunda azınlık hükümeti kurulmuştur. Bu dönem parlamenter sistemin tamamen felç olduğu ve yürütmenin çalışamaz hale düştüğü bir dönem olarak tarihe geçmiştir. Sistemin 12 Eylül öncesindeki son başarısızlığı, parlamentonun bir cumhurbaşkanı seçememesi olmuştur…(14)
Sonuç olarak bu dönemde de parlamenter sistem işlememiş ve fiilen askeri vesayet yönetimi görülmüştür. Askeri vesayetin siyasi sistemi tamamen kilitlemesinden sonra ise, güya bu kilidi açmak üzere, yeni bir darbe yapılmıştır: 12 Eylül 1980.
1980-2017: Parlamenter Sistemden Fiili Yarı Başkanlığa
Darbeciler tarafından hazırlanan 1982 Anayasası, cumhurbaşkanlığı makamına mutlaka bir asker kökenli şahsın geçeceği varsayımı ve öngörüsü üzerine yazılmıştır. Bu sebeple cumhurbaşkanlığı makamına aşırı derecede yetkiler verilmiştir. 1961-80 arası dönemde cumhurbaşkanlarının fiilen kullandıkları yetkiler, 82 Anayasası ile hukukileştirilmiş ve açıkça anayasaya yazılmıştır. O nedenle her ne kadar parlamenter sistem şeklen devam ediyormuş gibi görünmüşse de fiilen bir yarı başkanlık sistemi ihdas edilmiştir. Yarı Başkanlık sisteminden ayrılan tek nokta cumhurbaşkanının doğrudan halk tarafından seçilmemesi olmuştur.
Cumhurbaşkanına, yasama, yürütme ve yargı alanında verilen aşırı yetkiler sebebiyle yeni sisteme bazı bilim adamları “yarı başkanlık” demiştir. Bazıları “aksak başkanlık”, bazıları da “zayıflatılmış parlamentarizm” adını vermiştir. (15)
Anayasada yazılı yetkilerini, 82 Anayasası döneminin ilk cumhurbaşkanı, eski darbeci Kenan Evren kullandığı için siyasal sistem pek çok zaman tıkanmıştır. Sorumsuz ama aşırı yetkili cumhurbaşkanı parlamenter sistemin özüne de sözüne de aykırı bir durumdur. Kenan Paşa’nın görevde kaldığı süre içinde, halkın seçtiği hükümetler ve meclisler özgürce çalışamamış; askeri vesayet 1961 sonrasında olduğu gibi aynen devam etmiştir. Bütün bu müdahalelerden sonra ülke yönetilemez hale gelmiştir. Bazı yazarlar içine girilen durumu “Türkiye yönetiminde karmaşa” olarak nitelemişlerdir. (16)
1989 yılında Kenan Paşa’nın yerine, uzun bir aradan sonra ilk defa sivil bir isim cumhurbaşkanı olmuştur: Turgut Özal. Özal anayasada yazılı yetkilerini kullanmak istemiş ancak hükümet ile her zaman uyum içinde olamamıştır. Kendi partisinden (Anap) oluşan hükümetlerle bile anlaşamamıştır. DYP-SHP hükümeti kurulduktan sona işler daha da karışmıştır. Özal yetkilerini kullanmak istemiş, Başbakan Demirel ise dolaylı yollardan Özal’ı aşmak istemiştir. Bu karmaşaya şahit olan Özal, çıkış yolu olarak başkanlık sistemini görmüş ve siyasi gündemimizde başkanlık sistemi tartışmaları başlamıştır.
Özal’dan sonra cumhurbaşkanı olan Demirel de aynı sorunlarla karşılaşmış ve bir süre sonra o da çözümün başkanlık sisteminde olduğunu ifade etmeye başlamıştır. 90’lı yıllar, baştan sona kadar siyasi krizlerin yaşandığı, zayıf ve kırılgan koalisyonların, çözümden ziyade sorunun bir parçası haline geldiği bir dönem olmuştur. Bütün bunların üzerine bir de darbe yaşanmıştır: 28 Şubat 1997.
1970’li yıllardan sonra 1990’lı yıllar da siyasi tarihimize, parlamenter sistemin çalışmadığı, istikrarlı ve işler bir hükümet sisteminin na-mevcut olduğu, siyasi, sosyal ve iktisadi alanda kaosların yaşandığı karanlık bir dönem olarak geçmiştir.
28 Şubat darbesi ve akabinde yaşanan iktisadi kriz sonrasında, klasik merkez sağ partiler çökmüş ve siyasi alana yeni aktörler girmiştir. Bunların başında da Ak Parti gelmektedir. 3 Kasım 2002 seçimlerini büyük bir farkla kazanan Ak Parti, cumhurbaşkanını seçecek çoğunluğa da ulaşmıştı. Ancak seçimin yapıldığı 2007 yılında, askeri vesayet bir defa daha siyasete doğrudan müdahale etti…
Bu süreçte, 27 Nisan 2007 E-Muhtırası olarak tarihe geçen askeri müdahale yaşandı. Devreye askeri vesayetin bir aracı olarak kurulmuş Anayasa Mahkemesi girdi. Askeri vesayetin siyasi alandaki destekçisi CHP, Mecliste yapılan cumhurbaşkanlığı seçimini Anayasa Mahkemesine taşıdı. Alesta bekleyen Mahkeme de alelacele aldığı bir kararla seçimi iptal etti. Böylece, “ordu, CHP ve Anayasa Mahkemesinden oluşan” vesayetin üçlüsü, bir defa daha sisteme müdahale etti ve demokrasiyi baltaladı.
Tarihe “367 kumpası” olarak geçen hadise sonrasında Türkiye’deki esas sorunun, hükümet sistemi sorunundan önce bir “demokrasi sorunu” olduğu ortaya çıktı. O nedenle Ak Parti ve demokrasiden yana diğer partiler cumhurbaşkanlığı seçimine askeri müdahaleyi önlemek ve seçimi daha demokratik kılmak için anayasa değişikliğine gittiler. CHP’nin hayır, diğer partilerin ise evet dediği referandum sonucunda cumhurbaşkanını doğrudan halkın seçmesi prensibi anayasaya girdi.
Mevcut sistemin yarı başkanlığa benzemeyen tek yanı, cumhurbaşkanını doğrudan halkın seçmemesiydi. Bu değişiklikten sonra bu da tamam olmuş oldu. Ancak henüz resmen ve hukuken yarı başkanlık sistemine geçilmediği için hükümet sistemi konusundaki kriz daha da derinleşti. Fiili durum ile hukuki durum arasındaki makas iyice açıldı…
Yeni dönemi adlandırma konusunda da değişik görüşler ileri sürüldü. Pek çok bilim adamına göre fiili yarı başkanlığa geçildi. Hanioğlu’na göre bu yeni sistemin adı “çarpık yarı başkanlık” sistemidir. (17) Fatih Özkul’a göre göre yeni sistemin adı “başkanlı parlamenter sistem”dir. (18)
Ne ad verilirse verilsin, içine girilen yeni durum sürdürülemez bir durum olarak görülmüştür. Halkın oyuyla seçildiği için siyasi ağırlığı olan cumhurbaşkanı anayasada yazılan yetkilerini kullanınca ne olacak? İki başlı yönetim nereye kadar yürüyecek? Yürütmenin her iki başının da aynı partiden olması durumunda bile çatışmanın kaçınılmaz olduğu yaşanılan örneklerle görülmüştür. (19) Cumhurbaşkanı ile başbakanın farklı partilerden olması durumunda ise çatışmanın en ileri boyutlara taşınacağı muhakkaktır.
Bütün bu fiili sıkıntılara bir de “yeniden koalisyon” tehlikesi eklendi. 7 Haziran 2015 seçimlerinden sonra tek parti hükümeti kurulamadı. Yeniden koalisyon tehlikesi kapıyı çaldı. Uzun görüşmelerden sonra koalisyon hükümeti kurulamadığı için yeniden seçimlere gidildi. 1 Kasım 2015 seçimlerinden sonra yeniden tek parti hükümetine dönüldü ama yine de yürütmedeki iki başlılık problemi devam etti.
Yetkilerini kullanan cumhurbaşkanı muhalefet tarafından eleştirilmeye başlandı. Cumhurbaşkanı ise “halk tarafından seçildiğini ve anayasada yazılı meşru yetkilerini kullandığını” söyledi. Tartışmalar ve eleştiriler devam ederken, siyasi hayatımızın acı unsuru da gündemimize yeniden döndü: 15 Temmuz 2016 darbe girişimi. Darbe girişimi, milletin kahramanca mücadelesiyle püskürtüldü. Bu durum demokrasimizin artık iyice olgunlaştığını ve sağlam bir zemine oturduğunu gösterdi.
2017: Kaostan Çıkış Önerisi Olarak Başkanlık Sistemi
15 Temmuz sonrasında, hükümet sisteminden de önemli ve öncelikli sorunumuz olan darbe sorunu kökünden çözüldükten sonra, sıra kadim tartışmalarımızdan olan hükümet sistemine gelmişti. 2016 yılının sonundan başlayarak başkanlık sistemi tartışması yeniden gündemimize oturdu.
Tartışmayı yeniden başlatan bu defa Devlet Bahçeli oldu. Eskiden beri fiili durum ile hukuki durum arasındaki tezada dikkat çeken ve bu çarpık durumun düzeltilmesini öneren Bahçeli, uzlaşabilirlerse başkanlık sistemini destekleyebileceklerini ilan etti…
Öteden beri başkanlık sistemine geçilmesini öneren Ak Parti ile kaosun giderilmesini savunan MHP arasında 2016 yılının sonunda başlayan görüşmeler 2017 yılının başında ete kemiğe büründü. Uzun görüşmeler sonunda mevcut anayasa üzerinde 18 maddelik bir değişikliğe gidilmesi konusunda uzlaşmaya varıldı. (Diğer iki partinin oluşturduğu CHP-HDP bloku ise mevcut durumun devamı yönünde uzlaşmaya vardı.)
Teklif edilen yeni sisteme, “başkanlık hükümet sistemi” yerine “cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi” denildi. Meclisteki oylamalarda yeterli çoğunluk olan 367’ye ulaşılamadığı için son sözü söylemesi için değişiklik teklifi halkın oyuna sunuldu. 16 Nisan 2017’de gerçekleşecek halk oylamasında teklif onaylanırsa yüz yılı aşan hükümet sistemi sorunumuza ilk defa, askerler değil halk son noktayı koymuş olacak…
Önerilen yeni sistem 18 maddelik bir değişim paketinde formüle edilmiştir. Ancak en önemli değişiklik, hükümetin parlamentodan çıkması yerine doğrudan halk tarafından belirlenmesidir. Mevcut sistemde halk sadece parlamento üyelerini seçiyordu. Hükümet ise parlamentodan çıkıyordu; yani hükümet, derive (türemiş) bir kurumdu. Parlamentoda, güçlü hükümet teşkiline yetecek yeterli çoğunluk her zaman bulunmadığı için parlamento, hükümet teşkilinde aciz kalıyordu. Bu da zayıf koalisyonlar ve siyasi istikrarsızlıklar doğuruyor; siyasi istikrarsızlıklar da darbelere zemin hazırlıyordu. Hâsılı, ülkemiz bir kısır döngünün içinde kıvranıp duruyordu…
Değişiklik gerçekleşirse bundan sonra hükümet, yani yürütme organı, doğrudan halk tarafından seçilecek. Koalisyon hükümeti tarihe karışacak. Sürekli tek parti hükümeti kurulmuş olacak. Bu da askeri darbelerin sonu anlamına gelmektedir.
16 Nisan’da evet oyu çıkarsa fiili durum ile hukuki durum arasındaki aykırılık giderilecektir. Sürekli kaos üreten bir sistemsizlikten, kuvvetler ayrılığının kesinleştiği, iki başlı yürütmenin sona erdiği istikrarlı bir hükümet sistemine geçilecektir. Aksi takdirde iyice kaotikleşen sistemsizlik sorunu derinleşerek devam edecektir.
Değerlendirme ve Sonuç
Yukarıda yapılan tarihsel analiz sonucunda görülmüştür ki, aslında parlamenter sistem hiçbir zaman tam ve kâmil bir şekilde, teoriye ve kitaba uygun bir biçimde uygulanamamıştır.(20) Parlamenter sistem tarihsel tecrübemize, siyasal kültürümüze ve sosyal yapımıza uymamıştır. Parlamenter sistem, göle çalınan maya gibi nafile ve beyhude bir çaba olarak kalmıştır…
Hükümet sistemi konusunda, fiili durum ile hukuki durum hiçbir zaman örtüşmemiştir. İstikrarlı ve işler bir hükümet sistemi kurulamamıştır. Hükümet sistemi konusunda bir gelenek ve bir teamül oluşmamıştır. Hükümet sistemi sahasında, düzen (kozmos) değil karmaşa (kaos) hakim olmuştur.
Dolayısıyla, 16 Nisan öncesindeki durum, “parlamenter sistemden başkanlık sistemine” şeklinde formüle edilemez. “Sistemsizlikten başkanlık sistemine” ya da “kaostan kozmosa” şeklinde formüle edilmelidir. Halkın önüne konulan teklif, yüz yılı aşan düzensizlik problemine bir çözüm önerisi olarak geliştirilmiştir.
Teklif onaylanırsa kaos sona erecek ve demokrasimiz sağlam bir siyasal araçla yoluna devam edecektir. Onaylanmazsa mevcut kaotik durum daha da derinleşecek ve yeni müdahalelere zemin hazırlanacaktır.
Anayasada 2007 yılında yapılan değişiklikten sonra, hiçbir şey olmamış gibi yola devam etmek mümkün değildir. Eğer cumhurbaşkanını halk seçiyorsa ve anayasa ona pek çok yetki vermişse artık parlamenter sistemden söz etmek mümkün değildir. Bir an önce fiili durumun hukukileştirilmesi ve yeni sistemin adının konulması gerekmektedir. Hükümet sistemi sorununun askıda kalması sadece siyasi alanı değil iktisadi alanı da destabilize edecek tehlikeleri içinde barındırmaktadır.
Geldiğimiz nokta şudur: Darbeciler tarafından oluşturulmuş, vesayete dayalı, kaos üreten statükoya devam mı edeceğiz yoksa siviller tarafından hazırlanmış ve doğrudan halk tarafından onaylanmış istikrar üreten bir yeni sisteme mi geçeceğiz? 16 Nisan’da sorulacak olan soru budur.
Kaos üreten eski halin devam etmeyeceğini halkımız da görüyor. Referandum öncesi yapılan son anketlere göre halkımızın da bu gerçeği gördüğü anlaşılıyor. Eski halin sürdürülemez olduğu artık ayan beyan ortadadır.
Mevzuyu, edebi bir ifadeyle şöyle noktalamak mümkündür: Eski hal muhal, ya yeni hal ya izmihlal…
NOTLAR:
(1) Şükrü Hanioğlu, “Sistem ve Gelenek”, Sabah, 15.5.2016
(2) Yusuf Tekin, “Hükümet Sistemi Tartışmalarının Sorunlu Görünümü”, Yeni Türkiye, Mart-Nisan 2013, Sayı 51, s. 191
(3) Mustafa Erdoğan, Türkiye’de Anayasalar ve Siyaset, Ankara: Liberte Yayınları, 2003, s. 28.
(4) Şükrü Hanioğlu, “Sistem ve Gelenek”, Sabah, 15.5.2016
(5) Bu konuda, hukukçu ve tarihçi Prof. Dr. Ekrem Buğra Ekinci şunları söylüyor: “1920’de Ankara’da kurulan hareket, İstanbul hükümetine rağmen, Anadolu’da bir paralel yapı teşkil etti.” E.B. Ekinci, “Burada Benden Başka Herkes İttihatçıdır”, Türkiye, 12.3.2014
(6) Cemal Fedayi, İmparatorluk Nasıl Yıkıldı, Ankara: Kadim Yayınları, 4. baskı, 2016
(7) Adnan Küçük, “Hükümet Sistemlerinin Tarihçesi”, Yeni Türkiye, Mart-Nisan 2013, Sayı 51, s. 817
(8) Mete Tuncay, Türkiye Cumhuriyeti’nde Tek Parti Yönetiminin Kurulması (1923- 1931), Tarih Vakfı Yurt Yayınları, İstanbul, 1999.
(9) Halide Edib, “Dictatorship and Reforms in Turkey”, The Yale Review, XIX, September 1929, ss. 27-44
(10) Burada, ilk üç cumhurbaşkanının eski İttihatçı olduğunu hatırlatmak isterim
(11) Sevda Mutlu, “Tek Parti Döneminde Parti-Devlet Bütünleşmesine Bir Örnek: Dilek Sistemi”, Atatürk Araştırmaları Merkezi Dergisi, Temmuz 2013, s. 53
(12) Cemil Koçak, İkinci Parti, Cilt 1, İstanbul: İletişim Yayınları, 2010
(13) Şükrü Hanioğlu, “Sistem ve Gelenek”, Sabah, 15.5.2016
(14)Cemal Fedayi, “Türkiye’nin Siyasal ve Sosyal Kaos Dönemi 1971-1980”, Türkiye’nin Politik Tarihi, Ankara: Savaş Yayınları, 2009
(15) Fatih Özkul, “2007 Anayasa Değişikliği Sonrası Benimsediğimiz Hükümet Sisteminin Niteliği, Ülkemizde Uygulanabilirliği ve Başkanlık Sistemi Önerileri Üzerine Bir İnceleme”, Yeni Türkiye, Mart-Nisan 2013, Sayı 51, s. 559
(16) Lütfi Duran, Türkiye Yönetiminde Karmaşa, İstanbul: Çağdaş Yayınları, 1988
(17) Şükrü Hanioğlu, “Sistem Tartışmasına Sıkışmamak”, Sabah, 18.12.2016
(18) Fatih Özkul, agm, s. 561
(19) Cemal Fedayi, “Erdoğan Cephesinden Davutoğlu Meselesi”, Kanalahaber.com, 10.5.2016
(20) Hilal Yazıcı, “Türkiye Parlamenter Hükümet Sistemini Hiç Uygulayabildi mi?”, Yeni Türkiye, Mart-Nisan 2013, Sayı 51, s. 509-518
Bu makale, aynı başlıkla, aşağıdaki kaynakta yayınlanmıştır:
Yeni Türkiye, Mart-Nisan 2017, Sayı 94, ss. 283-294.
