Nihayet temelde Türkiye’ye mahsus başkanlık modelini getirmekle birlikte cumhurbaşkanlığı sistemi şeklinde ifade edilen sistem değişikliğini öngören anayasa değişikliği teklifi TBMM Başkanlığı’na sunuldu. MHP’yi bu teklifin TBMM gündemine getirilmesine katkı sağladığı için tebrik etmek gerek. Ayrıca değişiklik teklifinin şekillenmesinde MHP’nin çok ciddi katkıları olmuştur. Bu şekilde bir demokratik uzlaşı metni ortaya çıkmıştır. MHP’nin bu tutumu, hem ülkemizde hasreti çekilen uzlaşı kültürünün öne çıkması, hem de sadece ‘yaptırmam’cı türünden negatif yönde muhalefet yürüten CHP’nin oyununu bozmuş olması açısından önemli bir gelişmedir. Teklifin TBMM’de 330 ve üzeri oyla kabul edilmesi halinde, nihai sözü halk söyleyecektir.
Artık tartışmaya konu olacak sistemin ne olduğu net bir şekilde ortaya çıktı. Cumhurbaşkanlığı sistemi şeklinde ifade edilen bu sistemin makul zeminde tartışılması hayati derecede önem arz ediyor. Çünkü bu mesele hala makul zeminden uzak bir şekilde öcülerle, korkutmalarla çarpıtılarak gündeme getirilmeye çalışılıyor. Bu sistem demokratik hukuk devleti ile olan ilişkileri zemininde gerçek kimliği ile tartışılır ve halkın çoğunluğu karşı çıkacak olursa, bu tercihe razı olmaktan başka yapacak bir şey yoktur. Demokrasi denilen şey de tam da budur.
Söz konusu çarpıtmalardan biri cumhurbaşkanının kararname çıkarma yetkisidir. Bazıları diyor ki “Cumhurbaşkanı sahip olduğu kararname yapma yetkisi ile ülkeyi kararnamelerle yönetecek, TBMM’ni baypas ederek ülkeye diktatörlük getirecektir”. Bu düşünceyi savunanlar, ABD’de başkanın sahip olduğu düzenleme yapma yetkisinin ne olduğunu ya bilmiyor ya da bilerek bu konuyu çarpıtıyor. Burada öncelikle başkanın olağan dönemlerde sahip olduğu düzenleme yapma yetkisi üzerinde durmak istiyorum.
ABD’de tatbik edilmekte olan başkanlık sisteminde, anayasanın kabul edilmesini takip eden yıllarda anayasal olarak başkanın Kongreye karşı nispeten zayıf olması istenmiş ve bu şekilde sınırlı yetkileri haiz bir yürütme profili öngörülmüştür. Bu öngörü ile uyumlu olarak başkan, bazı istisnai uygulamalar bir yana bırakılacak olursa, 20. yüzyıla gelinceye değin büyük ölçüde Kongrenin gölgesinde kalmıştır. Bu yöndeki isteklerin zamanla aşınması ve küresel ölçekte gelişen güçlü yürütme yönündeki ihtiyaç ve taleplerin tetiklemesi neticesinde ABD ve başkanın, güçlerini birbirlerine bağlı olarak artırdıkları görülmektedir.
Yürütme emirleri
Başkanın, yürütme organı olarak sahip olduğu yetkiler, Anayasa’nın 2. Maddesi’nde düzenlenmiştir. Anayasa’da (md. 1) Kongrenin yetkileri açıkça ve ayrıntılı olarak düzenlendiği halde, yürütme yetkisinin başkana ait olduğu belirtildikten sonra, başkana verilen bazı yetkilerin, büyük ölçüde soyut, belirsiz, muğlâk ve çok kısa bir şekilde sadece konu itibariyle belirlendiği, bazı yetkilerin ise çok genel olarak ifade edildiği görülmektedir.
Anayasa’ya göre başkanın görevi “kanunları sadakatle uygulamak”tır (md. 2/3). Bu ifadenin kapsamı çok muğlaktır. ABD’de başkanlar, “kanunların sadakatle uygulanması ve yürütülmesi” kapsamında, idarenin başı, yetkili ve sorumlu kişisi sıfatıyla, hem bireysel işlemler yapmakta, hem de Anayasa’da açıkça öngörülmediği halde, 2. Madde’nin yorumlanmasından yola çıkarak çok sayıda düzenleyici işlemler yapmaktadır.
Bu durumda başkanın üç tür idari işleminden söz edilebilir. Birincisi bireysel işlemler. İkincisi kanunların tatbik edilmesini sağlamak amacına yönelik olarak çıkarılan düzenleyici işlemler. Üçüncüsü kanunların tatbik edilmesini sağlama amacının ötesine geçerek bir takım ayrıntıları tespit etmek üzere, hiçbir onaya bağlı olmaksızın, “Yürütme emirleri (başkanlık emirleri)”adı verilen, kanun gücünde düzenleyici işlemler.
Yürütme emirlerinin bir kısmı vardır ki bunlar kanundan kaynaklanmadığı, hatta bunlar vasıtasıyla mevcut bir kanunda değişiklikler yapılabildiği gibi, daha önce kanunla düzenlenmemiş bir alan bile bu tür işlemlerle düzenlenebilmektedir. Bu vesileyle yürütme emirleri kanun gücünde etkinliğe sahip başkanlık emirleridir.
Yürütme emirleri vasıtasıyla, son yıllarda yürütmenin güçlenmesi yönündeki genel eğilimle uyumlu olarak, başkanların gücünü artırarak ülkede etkin yönetim ihtiyacının karşılanması yönündeki taleplere cevap verilmek istenmektedir. Her ne kadar doktrinde bazıları tarafından yürütme emirlerinin kanuna aykırı olmaması gerektiği ifade edilmekte ise de, bazı kereler başkanların kanunlara aykırı yürütme emirleri çıkardıkları da olabilmektedir.
Başkan, herhangi bir yetki kanununa dayanmaksızın yaptığı yürütme emirleri yanında, Kongre tarafından kendisine verilen düzenleme yapma yetkisine istinaden de kanun gücünde işlemler yapabilmektedir. Nitekim Kongrenin, özellikle Birinci Dünya Savaşı sonrası dönemde, başkana belirli alanlarda düzenleme yetkisi veren yetki kanunu niteliğinde kanunlar çıkardığı görülmektedir. Bu tür düzenleyici işlemler, yetki kanununa dayanması ve düzenlediği alanlar itibariyle Türkiye’deki KHK’lere benzemektedir.
Başkanın Kongrenin çıkardığı kanunlara karşı sahip olduğu bir diğer etkinlik ve güç alanı da “imza beyanı”uygulamasıdır. İmza beyanları, başkanların, bir kanunu onaylarken kullandıkları ve onaya tabi olan söz konusu kanun hakkında belirtmiş oldukları görüşleridir. Bu görüşler vasıtasıyla, bazı durumlarda kanunun uygulama alanı kısıtlanmakta, bazen de ilgili kanunun bazı kısımlarının uygulanması tamamen imkânsız halegetirilebilmektedir. Başkan bu yolla kanunların benimsemediği bölümlerinin uygulanmaması konusunda yürütme organı personeline ve kuruluşlarına talimat vermiş olmaktadır. Bu yetkiyi, Reagan, Baba ve oğul Bush’lar ve Clinton, değişen sıklıkta kullanmaktan kaçınmamıştır.
Algı operasyonları
Yeni anayasa değişikliği teklifine göre, cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin düzenleme alanı, hem ABD başkanının kanun gücünde düzenleme yapma yetkisine, hem de 1982 Anayasası ile bakanlar kuruluna verilen KHK çıkarma yetkisine göre çok dardır. Çünkü bu teklife göre, cumhurbaşkanı, kanunla düzenlenen bir alanı düzenleyemez. Çıkarılan kararname kanunlara aykırı olamaz. Şayet kararname ile düzenlenen bir alan kanunla düzenlenir ise söz konusu kararname ilga olur. ABD başkanı kanun gücünde kararnamelerle kanunla düzenlenebilecek alanları düzenleyebildiği, aldığı yetki kanunları ile kanunlarda bile değişiklik yapabildiği halde, değişiklik teklifine göre, Türkiye’de cumhurbaşkanının böyle bir yetkisi yoktur. Keza 1982 Anayasası’na göre, mevcut bakanlar kurulu, yetki kanununa dayanarak her türlü kanunlarda değişiklik yapabilme yetkisine sahip bulunmaktadır Cumhurbaşkanına, yetki kanunu ile bazı kanunlarda değişiklik yapma yetkisinin verilmesinin, güçlü yürütme ve etkin yönetim anlayışının bir gereği olduğu söylenebilir. Burada bu yetki tanındıktan sonra, bu şekilde çıkarılan kanun gücünde işlemlerin derhal TBMM’ye sunulması, mutlaka en geç altı ay veya bir yıl gibi bir süre içerisinde TBMM’nde görüşülerek kanunlaştırılması, bu süre içerisinde kanunlaşmadığı takdirde yürürlükten kalkacağı yönünde bir hüküm anayasaya konulabilir. Bu şekilde cumhurbaşkanı tarafından yapılan kanun gücünde işlemin kanunlaşması süreci hızlandırılmış olacaktır.
Bütün bu değerlendirmeler dikkate alınacak olursa, ABD Başkanı için söylenmeyen diktatörlük yaftasının, bu kadar dar yetkili Türkiye’nin Cumhurbaşkanı için söylenmesinin gerçekliklerle bağdaşırlığı bulunmamaktadır. Burada öyle zannediyorum ki, asıl maksat üzüm yemek değil, yanlış algı operasyonları vasıtasıyla bağcıyı dövmektir. Dahası günümüzdeki etkin yönetim ve güçlendirilmiş yürütme ihtiyacının engellenmesi yoluyla, âciz, eli kolu bağlı bir yürütme oluşturarak sistemin tıkanması amaçlanmış olabilir. Oysa bütün günümüzde ülkelerde yürütmenin güçlendirilmesi yönünde ihtiyaç söz konusudur ve uygulamalar da bu yöndedir. Cumhurbaşkanını aşırı yetkisizleştirmek, etkin yönetim ve güçlü yürütme ihtiyacını karşılamanın çok uzağında kalabilir. Bütün bu küresel gerçekliklere rağmen, bu kadar kısıtlı yetkilerle cumhurbaşkanının diktatör olacağını söylemek, halkı kandırmaya, zihinleri bulandırmaya yönelik post-gerçekçi bir uygulama olsa gerek. Türkiye’nin başkanlık sisteminin Türkiye’deki tezahür şekli olan cumhurbaşkanlığı sistemini reel gerçeklikler zemininde tartışması gerekir. Aksi takdirde, sağlıklı bir neticeye ulaşılamaz, bundan Türkiye kaybeder.
